Avrupa Birliği (AB) iç politikalarından biridir ve üye devletlerarasında çalışma ve oturum haklarından devletlerarası sınır kontrollerin kaldırılmasına kadar uzanan birçok politika alanını kapsar. Bu anlamda, Avrupa bütünleşmesinin tarihindeki derinleşme (deepening) ve genişleme (widening) süreçlerin her ikisine de işaret eder. Buna göre, bir yandan politika yetkinlikleri derinleşirken bir yandan da AB üyeliği yeni üye devletler ile genişlemektedir. Kişilerin serbest dolaşımı da bu süreçlerde hem ulusal siyaset dinamikleri hem de sınır ötesi gelişmeler (örneğin, savaşlar, göçmenler) ile birlikte çok nadir çetrefilli olmaktan uzaktır.

Kişilerin serbest dolaşımı, Avrupa Birliği’nin kurucu antlaşmalarından biri olan 1958 Roma Antlaşması ile ilk başlarda sınırlar arası ekonomik faaliyetler için uygulanmış olan temel bir vatandaşlık hakkı olarak görülmüş ve bu yönde bir hedef olarak ortaya konmuştur. Böylece üye devlet vatandaşları başka bir üye devlette iş arama, ikamet etme, hizmet sağlama veya alma hakkı elde etmiştir. Bu hak zamanla derinleşmiş ve genişletilmiştir. Yasama ve Avrupa Adalet Divanı kararları bu hakları AB üyesi olmayan fakat AB üye devlet vatandaşlarına bağlı kişiler (eş ve çocukları) ile ekonomik açıdan bağımsız olan fakat üye olmayan devlet vatandaşlarına (alıcı devlete herhangi bir mali yük getirmeyecek kişiler, örneğin, öğrenci, firma çalışanları ile iş sahipleri) giriş, oturum ve çalışma hakkı verilmesi yönünde genişletmiştir.

Haziran 1985’te Avrupa Konseyi’nde üye devlet hükümetleri Avrupa Tek Pazar Antlaşması’nı ve AB Komisyonu’nun Ortak Pazarın Tamamlanması belgesini onaylamıştır. Komisyonun bu belgesindeki yaklaşık 300 madde üç temel alanı ortaya koymaktadır; fiziksel engeller, teknik engeller ve mali engeller. Bunlardan fiziksel engeller alanı, kişi ve malların serbest dolaşımı ile ilgilidir. 1991 yılının sonuna kadar sınırlarda tüm gümrük usullerinin, belge ve kağıt işleri ile denetimlerin kaldırılmasıdır. Fakat bazı üye devletlerin ulusal sınırları dâhilindeki hassasiyetler, ortak vize gereklilikleri ve mülteci politikaları konusunda ortak bir karara varılamaması gibi sebeplerle kişilerin serbest dolaşımı alanında çok ilerleme sağlanamamıştır. İngiltere, İrlanda ve Danimarka pasaport kontrollerinin kaldırılması ile ortak vize gerekliliklerinin getirilmesini reddetmiştir.

Diğer taraftan, 1985’te, Fransa, Almanya, Belçika, Hollanda ve Lüksemburg sınır kontrollerini kaldırmak üzere Schengen Antlaşması’nı imzaladı ve uygulama planı 1990’da kabul edildi. 1992’de, İtalya, İspanya, Portekiz ve Yunanistan bu antlaşmayı imzaladı. Norveç pasaport birliği, Danimarka, İsveç, Finlandiya ve Norveç (AB üyesi olmasa da) 1995’te katılım sağladı. Mart 1995’te Schengen Konvansiyon’u olarak yürürlüğe girmiştir. Sadece Fransa tüm sınırların kaldırılmasına karşı çıktı ve buna gerekçe olarak ise Belçika ve Hollanda’nın uyuşturucu trafiğini önlemeye yönelik yeterli politikaları uygulamamasını gösterdi.

1997’de imzalanan ve 1999’da yürürlüğe giren Amsterdam Antlaşması ile kişilerin serbest dolaşımı hükümleri en temel değişimi geçirdi. Schengen Konvansiyonu’nun Amsterdam Antlaşması’na dâhil edilmesi ve antlaşmanın yürürlüğe girmesini takiben beş yıl içerisinde, özgürlük, güvenlik ve adalet alanı yaratılmasının amaçlanması bu alandaki politika yetkinliklerini derinleştirdi. Amsterdam Antlaşması ile sosyal politikalar açsısından da kişilerin serbest dolaşımı hükümleri daha da anlam kazandı. Bu anlamdaki yenilikler, işçilerin serbest dolaşımı başlığında, oturum hakkı vatandaşlardan öğrencilere, emeklilere, eski işverenlere ve kendi işinde çalışanlara yönelik genişletildi.

Kişilerin serbest dolaşımı hükümleri her üye devlet tarafından aynı anda ve aynı koşullarda kabul edilmedi. İngiltere, İrlanda ve Danimarka vazgeçme (opt-out) seçeneğini seçmişlerdir. İngiltere ve İrlanda, kişilerin vaka bazlı bireysel tekliflerine açık kapı bırakırken kişilerin serbest dolaşımının ve Schengen müktesebatının tüm yönlerini dışladı. Schengen düzenlemelerine rağmen, 2004 ve 2007’de AB’ye katılan üye devletlerin vatandaşları, AB genelindeki dolaşım haklarından hemen tam olarak faydalanmadılar. Katılım müzakereleri sırasında, başta Almanya ve Avusturya olmak üzere birçok hükümet, Orta ve Doğu Avrupa’dan gelen büyük bir göçmen akışına maruz kalacaklarına dair korkularını dile getirdi. Sonuç olarak, erişimin kısıtlanacağı bir geçiş dönemi kabul edildi. Örneğin, İsveç, Danimarka, İrlanda, Hollanda, İngiltere, Fransa ve İspanya nispeten liberal erişim ölçüleri uyguladı. Geçiş ölçüleri daha sonra gözden geçirilmiş ve bazı üye devletler için 2014 yılına kadar uzatılmıştır. Benzer bir geçiş dönemi, 1980’lerde İspanyol ve Portekiz’in AB’ye katılımı sırasında göçmen işçiler sebebiyle gerçekleştirilmiş fakat ülkeler arası gelir düzeyi farkı kapandıkça bu geçiş dönemi bırakıldı. 2004 genişlemesi ile ise bazı Orta ve Doğu Avrupa’dan, özellikle de İngiltere ve İrlanda’ya serbest dolaşıma izin verilmesi ile önemli ölçüde göç oldu. Örneğin, yaklaşık 300 bin Polonya vatandaşı İngiltere’ye göç etti. Fakat yine, AB üyeliği ile birlikte Polonya’daki gelirler arttıkça ve 2008 krizi sebebi ile İngiltere ve İrlanda’daki ücretlerdeki düştükçe Polonyalı işçiler ülkelerine dönmeye başladı.

Bugün Schengen bölgesi, Bulgaristan, Hırvatistan, Kıbrıs, İrlanda, Romanya ve İngiltere dışındaki çoğu AB Devletini kapsamaktadır. Bulgaristan ve Romanya Schengen bölgesine katılma sürecindedir. AB üyesi olmayan devletlerden İzlanda, Norveç, İsviçre ve Lihtenştayn Schengen bölgesine katıldı. Kişilerin serbest dolaşımı, her ne kadar uygulamada sıkıntıların devam ettiği bir politika alanı olsa da AB içi dolaşımdan ziyade AB dışından gelen göç ile öne çıkan bir siyasi konu halini aldı. Sağ partilerden gelen baskı ve dış göçlerin gelmesi zaman zaman Schengen Antlaşması’nın reforme edilmesini ve ancak bu şekilde ayakta kalabileceğini savunan üye devletler dönem dönem seslerini yükseltti. Örneğin 2011’de Kuzey Afrika’dan gelen mülteci girişi ile Fransa ve İtalya’nın reform talebini dönemin AB Komisyon’u Başkanı José Manuel Barroso dizkapağı refleksi olarak yorumladı. Barroso 2015’te, Suriye’deki göçmen akımı sonrası yine bazı üye devletlerin bunu Schengen ve kişilerin serbest dolaşımı hükümlerini sebep olarak göstermesini eleştirdi. Bu anlamda, kişilerin serbest dolaşımı temel bir hak olmakla beraber AB’nin özgürlük-güvenlik ikilemi içerisinde sınırları kapatan bir politikanın AB’nin kurucu temellerine ters düştüğü söylenebilir.

Türkiye, 1964’te yürürlüğe giren Ankara Antlaşması ile AB üye devletleri ile serbest işçi akımını kademeli gerçekleştirmek, yerleşme ve hizmet edimi serbestliği kısıtlamalarını kaldırmak üzerine mal, hizmet, sermaye ve kişi akımını kolaylaştırma yönünde mutabakat sağladı. Kişilerin serbest dolaşımı alanında teknik görüşmeler vize serbestisi adı altında halen devam etmektedir. AB’ye katılım müzakereleri çerçevesinde ise, kişilerin serbest dolaşımı altı alt konuda incelenmektedir. Bunlar, mesleki niteliklerin karşılıklı tanınması; ikamet hakkı; Avrupa Birliği vatandaşlığı ve oy hakkı; vize; işçilerin serbest dolaşımı; sosyal güvenliğin koordinasyonudur.